De datakluis en het geheugen van de overheid
De recente berichten over de zogenoemde datakluis van de Belastingdienst voelen voor mij allesbehalve verrassend. Integendeel. Wie zich al jaren bezighoudt met archivering en informatiebeheer binnen de overheid herkent onmiddellijk het patroon. In 2019 werden miljoenen bestanden uit productieomgevingen gehaald en ondergebracht in een afgeschermde omgeving. De aanleiding was begrijpelijk: de organisatie liep achter met de uitvoering van de AVG en de Archiefwet en wilde de risico’s van onbeheerde persoonsgegevens beperken. Het was bedoeld als een tijdelijke tussenstap, een soort pre-depot, totdat de informatie kon worden beoordeeld, vernietigd of duurzaam gearchiveerd. Zie mijn eerdere blog Pre-depot hierover.
Nu blijkt dat juist in die tijdelijke voorziening documenten aanwezig waren die mogelijk relevant waren voor de parlementaire enquête naar de toeslagenaffaire. Dat roept vanzelfsprekend vragen op. Maar misschien nog belangrijker: het legt een fundamenteel probleem bloot dat veel verder reikt dan deze ene datakluis.
Een herkenbaar patroon binnen de overheid
In mijn werk kom ik vergelijkbare situaties regelmatig tegen. Niet alleen bij ministeries, maar ook bij gemeenten, uitvoeringsorganisaties en andere overheden. Tijdelijke opslagomgevingen, pre-depots, migratieschijven, netwerkschijven of verzamelingen ‘zwarte data’ ontstaan zelden vanuit een vooropgezet plan. Ze ontstaan omdat organisaties voortdurend veranderen.
Nieuwe informatiesystemen volgen elkaar in hoog tempo op. Leveranciers worden vervangen. Projecten eindigen, reorganisaties volgen elkaar op en medewerkers vertrekken. Consultants komen en gaan. Iedere verandering laat digitale sporen achter die niet altijd direct kunnen worden verwerkt binnen de bestaande archiefprocessen. Tijdelijke oplossingen worden daardoor gemakkelijk langdurige oplossingen. Ik herken dat bij elk departement en elke uitvoeringsorganisatie.
Van buitenaf lijkt dat soms op chaos of zelfs op bewuste verberging. In werkelijkheid is het vaak een logisch gevolg van een complexe informatiehuishouding waarin niemand nog het volledige overzicht heeft. Dat maakt het niet minder problematisch, maar wel beter verklaarbaar.
Goede bedoelingen kunnen toch verkeerd uitpakken
Juist daarom is nuance belangrijk. Een datakluis is op zichzelf geen bewijs van kwade opzet. Integendeel. Veel medewerkers handelen juist vanuit een sterk verantwoordelijkheidsgevoel. Zij willen persoonsgegevens beschermen, voldoen aan wet- en regelgeving en voorkomen dat gevoelige informatie onbeheerd blijft circuleren. Vanuit dat perspectief is het logisch om data tijdelijk veilig weg te zetten totdat deze zorgvuldig kan worden beoordeeld.
Het probleem ontstaat wanneer zo’n tijdelijke voorziening langzaam buiten het collectieve geheugen van de organisatie verdwijnt. Niet omdat iemand dat bewust wil, maar omdat de aandacht verschuift naar nieuwe projecten, nieuwe crises en nieuwe politieke prioriteiten. De techniek bewaart de informatie nog wel, maar de organisatie vergeet dat zij bestaat. En precies daar begint het risico.
De prijs van een risicomijdende cultuur
Naast de technische complexiteit speelt namelijk nog een tweede mechanisme. Binnen veel overheidsorganisaties zie ik een cultuur waarin risico’s vooral worden beheerst door ze niet groter te laten worden dan strikt noodzakelijk. Medewerkers signaleren problemen, schrijven memo’s en leggen zorgen vast, maar escalatie blijft vaak uit.
Dat is begrijpelijk. Politieke gevoeligheid, media-aandacht en persoonlijke verantwoordelijkheid maken dat niemand graag de boodschapper van slecht nieuws is. Voor een medewerker voelt een interne notitie vaak veiliger dan een stevige escalatie richting management. Voor management is het soms aantrekkelijker een probleem beheersbaar te houden dan een lastig gesprek met de politieke leiding te voeren.
Dat is geen kwestie van onwil of gebrek aan integriteit. Het is een cultuur waarin het beperken van persoonlijk en bestuurlijk risico vaak zwaarder weegt dan het zichtbaar maken van onzekerheden. Juist daardoor kunnen tijdelijke uitzonderingen langzaam onderdeel worden van de normale werkwijze.
Het collectieve geheugen van de democratie
Daarmee raken we aan de kern van het probleem. Archiveren is geen administratieve verplichting die pas relevant wordt wanneer een dossier moet worden teruggevonden. Archiveren is het collectieve geheugen van de overheid. En daarmee uiteindelijk ook van de samenleving.
Toen ik enkele jaren geleden de sprookjes uit het Datakoninkrijk schreef, leek dat nog een speelse manier om de gevolgen van slecht informatiebeheer zichtbaar te maken. Een koninkrijk zonder geboorteregister of een wereld waarin data door de tijd reist waren bedoeld als metaforen. De actualiteit laat zien dat zulke verhalen soms minder fictief zijn dan we zouden willen.
In mijn eerdere blogs beschreef ik al dat een overheid zonder betrouwbaar geheugen haar eigen handelen niet meer kan reconstrueren. Parlementaire controle wordt moeilijker. Rechters beschikken niet over het volledige feitencomplex. Burgers kunnen hun rechten minder goed uitoefenen. Verantwoording verandert dan langzaam van een feitelijke reconstructie in een zoektocht naar fragmenten.
De discussie over de datakluis laat precies zien hoe kwetsbaar dat geheugen kan worden. Niet doordat informatie verdwijnt, maar doordat niemand meer weet waar zij zich bevindt of welke betekenis zij nog heeft.
De echte les van de datakluis
Daarom zie ik de datakluis niet als het echte probleem. Zij is vooral een symptoom. Het onderliggende probleem is dat de overheid haar informatievoorziening nog te vaak organiseert vanuit afzonderlijke systemen, tijdelijke oplossingen en organisatorische grenzen, terwijl burgers één overheid ervaren. Het Huis van Thorbecke stond toe dat ministeries gesloten digitale informatie-silo’s werden en nog steeds zijn.
Zolang informatie over tientallen applicaties, netwerkschijven, pre-depots en tijdelijke opslaglocaties verspreid blijft, zal iedere reorganisatie of systeemvervanging nieuwe blinde vlekken creëren. Dan blijft de kans bestaan dat cruciale informatie pas jaren later opnieuw wordt ontdekt. Dat is uiteindelijk geen technisch probleem, maar een bestuurlijk probleem.
Technologie kan veel, maar cultuur bepaalt het resultaat
Gelukkig beschikken we tegenwoordig over veel betere mogelijkheden dan tien jaar geleden. Informatie kan vanaf het moment van ontstaan worden voorzien van context, metadata en bewijswaarde. Pre-depots kunnen geautomatiseerd worden beheerd. Ook grote hoeveelheden ongestructureerde informatie kunnen tegenwoordig worden geanalyseerd en verantwoord worden opgenomen in de informatiehuishouding. Nieuwe initiatieven zoals i-Archon (Innovatief Archiveren Overheid Nederland) laten zien dat deze ontwikkeling niet langer toekomstmuziek is.
Maar techniek alleen verandert geen organisatie. Uiteindelijk vraagt dit om een cultuur waarin transparantie belangrijker wordt gevonden dan risicomijding. Waarin medewerkers worden beloond wanneer zij problemen vroegtijdig zichtbaar maken in plaats van afgerekend op het feit dat zij ze hebben gesignaleerd. En waarin bestuurders begrijpen dat goed informatiebeheer niet alleen een compliancevraagstuk is, maar een voorwaarde voor democratische controle.
Het geheugen behouden
De discussie over de datakluis vraagt daarom om meer dan een onderzoek naar wat er precies is misgegaan. Zij vraagt om een fundamentele herwaardering van het digitale geheugen van de overheid.
Niet alles wat misloopt, is het gevolg van kwade opzet. Veel is verklaarbaar vanuit de enorme complexiteit van moderne informatievoorziening en een cultuur waarin het vermijden van risico’s vaak vanzelfsprekend is geworden. Maar juist daarom mogen we ons daar niet bij neerleggen. Want een overheid die haar eigen informatie niet meer volledig kent, verliest uiteindelijk ook het vermogen om zich tegenover parlement en samenleving te verantwoorden.
En zonder een betrouwbaar geheugen bestaat uiteindelijk ook geen betrouwbaar bestuur. Misschien is dat wel de opmerkelijkste les. Soms zeggen een paar sprookjes over een denkbeeldig Datakoninkrijk meer over de werkelijkheid dan we op het moment van schrijven beseffen. Niet omdat de werkelijkheid een sprookje is geworden, maar omdat goede metaforen hardnekkig actueel blijken.
Naschrift
De actualiteit rond de datakluis deed mij denken aan twee sprookjes die ik enkele jaren geleden schreef. Het Koninkrijk zonder Geboorteregister gaat over wat er gebeurt wanneer een samenleving haar institutionele geheugen kwijtraakt. Het Koninkrijk van de Data Tijdmachines beschrijft hoe informatie die op verschillende momenten wordt vastgelegd en teruggevonden, meerdere werkelijkheden kan creëren. Destijds waren het fictieve verhalen om complexe archiveringsvraagstukken toegankelijk te maken. De gebeurtenissen van vandaag laten zien hoe dicht fictie en praktijk soms bij elkaar liggen.
i-Archon (Innovatief Archiveren Overheid Nederland) is een landelijk initiatief voor innovatieve, duurzame en intelligente archivering van overheidsinformatie. Het initiatief richt zich op nieuwe methoden om grote hoeveelheden data – inclusief grijze en zwarte data in bestaande datakluizen – geautomatiseerd te doorzoeken, te classificeren en automatisch duurzaam te archiveren. Daarbij worden archiefwaardige gegevens automatisch verrijkt met de metadata die nodig zijn om te voldoen aan de eisen van de Archiefwet.
Door: Hans Timmerman
