De overheid die zichzelf steeds groter maakt

Hetzelfde mechanisme geldt voor de overheid. Ook daar is arbeid nodig om alle taken uit te voeren, maar de overheid heeft een belangrijk verschil met een commercieel bedrijf. Wanneer er meer werk ontstaat, is er vaak geen directe economische grens die zegt dat het anders moet. Er kan eenvoudig capaciteit worden toegevoegd. Meer regelgeving betekent meer beleidsmedewerkers, meer informatie betekent meer informatiemedewerkers en een nieuw veranderprogramma krijgt een projectteam. Ieder besluit afzonderlijk is begrijpelijk, maar bij elkaar ontstaat een merkwaardig mechanisme: meer werk leidt vooral tot meer ambtenaren – die er niet zijn – en veel minder tot de vraag hoe hetzelfde werk met minder mensen kan worden gedaan.

Een kalkoen maakt zichzelf niet overbodig

Daar komt een menselijk probleem bij. Een medewerker of afdeling zal zichzelf niet snel overbodig maken. Als je dagelijkse werk bestaat uit het handmatig controleren, beoordelen of verwerken van informatie, is het nogal ongemakkelijk om zelf voor te stellen dat een nieuw systeem negentig procent van dat werk kan automatiseren. Daarmee kan immers ook je eigen functie ter discussie komen te staan.

De kalkoen die iedere dag netjes wordt gevoerd, zal de boer niet vertellen dat Kerstmis eraan komt. Niet omdat de kalkoen slechte bedoelingen heeft, maar omdat zijn eigen belang ergens anders ligt. In organisaties werkt dat niet wezenlijk anders. Een afdeling die jarenlang is gegroeid rond een bepaald probleem, zal niet vanzelf voorstellen om dat probleem met technologie grotendeels op te lossen als daarmee ook haar eigen omvang kleiner kan worden.

Daarom moet automatisering niet worden gezien als een manier om medewerkers weg te bezuinigen, maar als een manier om hun tijd anders te gebruiken. De interessante vraag is niet hoeveel mensen we kunnen vervangen, maar hoeveel meer werk één medewerker met goede technologie kan doen.

De WOO als voorbeeld

De Wet open overheid laat dat probleem mooi zien. Het uitgangspunt van de WOO is belangrijk. Burgers en journalisten moeten kunnen controleren hoe de overheid werkt en besluiten tot stand komen. Een open overheid is een essentieel onderdeel van een democratische samenleving. Maar transparantie heeft ook een achterkant. Een WOO-verzoek kan grote hoeveelheden documenten betreffen die moeten worden verzameld, beoordeeld en openbaar gemaakt. Persoonsgegevens en andere informatie die niet openbaar mag worden, moeten daarbij worden verwijderd of zwartgelakt. Dat is noodzakelijk werk, maar een groot deel ervan bestaat uit zoeken en herkennen.

En daar ontstaat een merkwaardige digitale paradox. We beschikken over AI die in seconden enorme hoeveelheden tekst kan analyseren, maar mensen zitten nog steeds document voor document te zoeken naar namen, adressen, telefoonnummers en andere privacygevoelige informatie. Bij overheidsorganisaties iseen aanzienlijk deel van de beschikbare capaciteit daardoor permanent bezig met het handmatig verwerken van dit soort verzoeken. Dat is geen argument tegen de WOO. Integendeel: als we transparantie belangrijk vinden, moeten we juist zorgen dat het proces waarmee we die transparantie organiseren zo efficiënt mogelijk wordt. Dat is innovatie.

Laat de computer zoeken en de mens beslissen

Hier ontstaat de interessante rol van technologie zoals Archon, waar ik zelf bij betrokken ben. Het doel daarvan is niet om de informatiemedewerker te vervangen, maar om hem of haar veel krachtiger gereedschappen te geven.

Stel dat software een document automatisch doorzoekt en naam, adres, telefoonnummer of andere privacygevoelige informatie herkent. En die passages markeren als ‘mogelijk lakbaar ‘en ze aan de medewerker aanbieden. De medewerker hoeft dan niet meer honderden pagina’s te doorzoeken, maar kan zich concentreren op de vraag of de voorgestelde passage inderdaad moet worden afgeschermd. De computer zoekt en herkent; de mens maakt de uiteindelijke beoordeling.

De mens ‘in de loop ‘houden is voor mij een veel makkelijkere vorm van automatisering dan een medewerker volledig vervangen. De menselijke intelligentie blijft nodig, maar wordt ingezet op het punt waar zij werkelijk waarde toevoegt: context begrijpen, uitzonderingen beoordelen en verantwoordelijkheid nemen voor de beslissing. Het saaie en repetitieve zoekwerk kan grotendeels door de computer worden gedaan. Daarmee neemt de productiviteit van één informatiemedewerker enorm toe, zonder dat die medewerker overbodig wordt. Sterker nog: het werk wordt interessanter.

De digitale overheid verdrinkt in haar eigen informatie

Hetzelfde probleem zien we bij informatiebeheer in bredere zin. De digitale overheid produceert een enorme hoeveelheid informatie. Documenten, e-mails, dossiers, spreadsheets en berichten worden voortdurend aangemaakt en opgeslagen. Digitalisering heeft het maken en bewaren van informatie vrijwel gratis gemaakt, maar daarmee is het beheren ervan niet gratis geworden.

Integendeel. Iemand moet bepalen wat bewaard moet worden, wat gearchiveerd moet worden en wat uiteindelijk vernietigd mag worden. Wanneer dat allemaal handmatig gebeurt, groeit de benodigde capaciteit mee met de informatieberg. Meer informatie betekent meer werk, meer werk betekent meer mensen en meer mensen betekenen vervolgens weer meer overleg, meer systemen en meer informatie. Zo kan digitalisering paradoxaal genoeg leiden tot een steeds grotere administratieve organisatie.

Dat is precies waar productiviteitsverhogende techniek het verschil kan maken. Niet door de informatiebeheerder weg te halen, maar door hem in staat te stellen veel grotere hoeveelheden informatie te verwerken. Een systeem als Archon kan bijvoorbeeld het herkennen, selecteren en voorbereiden van informatie grotendeels automatiseren, terwijl de medewerker de uiteindelijke beslissing blijft nemen. Dat is de digitale variant van een hefboom: dezelfde mens kan met beter gereedschap veel meer doen.

Arbeidschaarste kan ook de overheid veranderen

Daarmee komen we terug bij het onderwerp van de vorige blog. Als arbeid overvloedig en relatief goedkoop beschikbaar is, bestaat er weinig druk om processen fundamenteel te veranderen. Als er onvoldoende capaciteit is, kan de eenvoudigste oplossing immers zijn om extra mensen aan te nemen. Maar als arbeid structureel schaars wordt, verandert de vraag. Dan wordt het interessant om  niet alleen te vragen waar we meer mensen vandaan kunnen halen, maar vooral waarom een bepaald proces eigenlijk zoveel mensen nodig heeft.

Dat is voor de overheid misschien wel een van de belangrijkste vragen van de komende jaren. Niet omdat ambtenaren te weinig zouden werken, maar omdat we hun tijd veel beter kunnen gebruiken. Een hoogopgeleide medewerker die urenlang documenten doorzoekt op persoonsgegevens is kostbare menselijke capaciteit aan het verspillen. Diezelfde medewerker kan met goede technologie veel meer betekenen voor de kwaliteit van de overheid.

Productiviteit is daarmee niet alleen een bedrijfseconomisch begrip. Het is ook een manier om de groei van de overheid te beheersen. Een overheid die haar productiviteit verhoogt, kan meer dienstverlening leveren zonder voortdurend meer medewerkers nodig te hebben. Een overheid die haar productiviteit niet verhoogt, zal bij iedere nieuwe taak opnieuw capaciteit moeten toevoegen. De organisatie groeit dan bijna vanzelf.

Dat is misschien wel de kern van het probleem. We hoeven niet noodzakelijk minder ambtenaren te hebben. We moeten vooral zorgen dat iedere ambtenaar met betere processen en betere technologie aanzienlijk meer kan doen. De echte innovatie is daarom niet de medewerker vervangen door een machine. Het is de medewerker voorzien van een machine waardoor hij vijf keer zoveel kan doen.

Niet meer mensen om het werk bij te houden, maar betere techniek – dat is toegepaste technologie – waardoor mensen met die gereedschappen steeds meer werk aankunnen.

Misschien is dat uiteindelijk de enige manier waarop een steeds complexere overheid niet steeds groter hoeft te worden. En mogelijk zelfs weer wat kan krimpen . . .  🙂 

Door: Hans Timmerman (foto)